以更有效的制度還自然以寧靜和諧美麗

　　政府工作報告中提出，“健全生態(tài)文明體制”“以更加有效的制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。對此，呂文艷代表、呂忠梅委員、蔣齊委員建議——

以更有效的制度還自然以寧靜和諧美麗

　　建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。一個天藍(lán)、水綠、山青的美麗中國，是國人的共同期盼，而制度化、法治化是必由之路。
　　中央環(huán)保督察、“水十條”“土十條”、史上最嚴(yán)環(huán)保法、生態(tài)補(bǔ)償制度和環(huán)境損害賠償制度……在近年來已有舉措的基礎(chǔ)上，2018年新亮相的環(huán)保稅、新擴(kuò)圍的水資源稅試點、新修訂的水污染防治法等措施，向世界展現(xiàn)中國堅決打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的決心和信心，也成為今年全國兩會代表委員們關(guān)注的焦點之一。
　　制度建設(shè)：框架完善　嚴(yán)字當(dāng)頭
　　法者，天下之準(zhǔn)繩也?！爸袊沫h(huán)境資源法是改革開放以來發(fā)展最迅速、立法最活躍的法律領(lǐng)域之一。自20世紀(jì)80年代以來，我國已經(jīng)制定了30多部環(huán)境資源方面的法律，環(huán)境資源法律體系框架已基本形成，環(huán)境資源保護(hù)主要領(lǐng)域已經(jīng)基本實現(xiàn)有法可依。”談到我國的環(huán)境立法，全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任、最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心副主任呂忠梅委員說。
 

　　呂忠梅委員告訴記者，1982年，我國憲法已經(jīng)對保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境作出相關(guān)規(guī)定；到現(xiàn)在，已制定環(huán)境資源類法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章數(shù)百件；覆蓋全國的環(huán)境執(zhí)法督查、督察機(jī)制基本建立，法院系統(tǒng)設(shè)立了970多個環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)，700多家社會組織依法具有提起公益訴訟的主體資格，“這些都是生態(tài)文明建設(shè)的成功實踐”。
　　寧夏農(nóng)林科學(xué)院荒漠化治理研究所所長蔣齊委員則重點關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償制度。他表示，退耕還林是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策，是世界上投資最大、政策性最強(qiáng)、涉及面最廣、農(nóng)民參與程度最高的重大生態(tài)工程。2014年，我國啟動新一輪退耕還林工程，到2020年將退耕還林還草近8000萬畝，補(bǔ)償形式也從第一輪退耕的種苗、生活費(fèi)和糧食補(bǔ)助改為每畝補(bǔ)償1600元、5年分3次發(fā)放?！斑@些政策的出臺，極大地調(diào)動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與工程建設(shè)的積極性，我國荒漠化土地和沙化土地面積連續(xù)多年保持了‘雙縮減’?！笔Y齊委員說。
　　“在制度建設(shè)上，這5年湖北率先制定出臺十多項生態(tài)環(huán)保的法規(guī)與規(guī)范性文件。開展了生態(tài)紅線劃定、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與離任審計、長江跨界斷面考核、空氣環(huán)境質(zhì)量考核與生態(tài)補(bǔ)償、涉環(huán)?！彵苄?yīng)’等十多項試點工作，破除了一系列生態(tài)體制機(jī)制障礙，為國家貢獻(xiàn)了豐富的改革經(jīng)驗?！焙笔…h(huán)保廳廳長呂文艷代表告訴記者，這幾年湖北環(huán)境質(zhì)量改善顯著，主要得益于加強(qiáng)了生態(tài)文明制度設(shè)計，用獎懲分明的方法控污治污，“總體來說，還是一個‘嚴(yán)’字”。
　　體系構(gòu)建：統(tǒng)籌立法　政策接續(xù)
　　盡管環(huán)境狀況明顯好轉(zhuǎn)，但要達(dá)到“污染物排放總量大幅減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的目標(biāo)，大氣、水、土壤治理等方面還有一場場硬仗要打，這對制度建設(shè)提出了更高要求。
　　“從法律角度看，我國環(huán)境資源立法是以環(huán)保法為統(tǒng)領(lǐng)，以污染防治法、自然資源法、生態(tài)保護(hù)法為主干，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法為補(bǔ)充的分散立法模式。在立法體系上，這些法律分屬于行政法、經(jīng)濟(jì)法等不同的法律部門。在立法內(nèi)容上，環(huán)境立法與資源立法分離?！眳沃颐肺瘑T指出，環(huán)境立法與資源立法的原則、制度之間的不協(xié)調(diào)、不銜接的問題很突出。
　　“同時，各環(huán)境資源管理部門主導(dǎo)立法的模式，難以解決部門利益主導(dǎo)立法的問題，而按照環(huán)境資源要素進(jìn)行單項立法的模式，難以克服法律間的相互重疊與沖突、修改滯后等困難。這些生態(tài)環(huán)保制度方面的不完善，導(dǎo)致國家提供生態(tài)公共產(chǎn)品的能力、生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化還存在短板。”呂忠梅委員說。
　　“全國仍然有明顯沙化趨勢的30萬平方公里土地，如果保護(hù)利用不當(dāng)，極易成為新的沙化土地；已初步治理的沙化土地中，有55%的面積極易出現(xiàn)反復(fù)。由于資源約束使沙區(qū)無節(jié)制地開墾、放牧及水資源過度開發(fā)等問題突出?？梢哉f，生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)依然任務(wù)艱巨?！笔Y齊委員說。
　　他分析，從生態(tài)補(bǔ)償制度來看，按照國家政策，前一輪退耕還林政策補(bǔ)助已從2016年起陸續(xù)到期。退耕戶前期雖然享受了政策補(bǔ)助，但從長遠(yuǎn)來看，以生態(tài)林種植為重點的退耕區(qū)在國家停止政策補(bǔ)助后，退耕農(nóng)戶家庭收入下降將是必然，尤其是寧夏、陜西、甘肅、新疆等西北地區(qū)，可能出現(xiàn)退耕區(qū)農(nóng)民因收入降低致貧、影響精準(zhǔn)脫貧進(jìn)程，同時也因生計問題而毀林復(fù)耕。
　　真招實策：編纂法典　持續(xù)保障
　　建立更為有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。
　　在去年和今年全國兩會上，呂忠梅委員都在持續(xù)呼吁推進(jìn)編纂環(huán)境法典的相關(guān)工作。她表示，“環(huán)境立法急需體系化、規(guī)范化，其重要的形式就是法典化。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法思維，對現(xiàn)行環(huán)境資源法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合，加快推進(jìn)中國生態(tài)環(huán)境立法的適度法典化。”呂忠梅委員同時透露，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會已建議國務(wù)院有關(guān)部門就這一問題開展研究論證，待立法條件成熟后向全國人大常委會建議將制定環(huán)境法典列入立法規(guī)劃?！坝纱四軌蜉^好地滿足環(huán)保工作對法律制度的整體性要求，也能系統(tǒng)解決問題，扭轉(zhuǎn)環(huán)境立法部門化的趨勢。”
　　呂文艷代表對此表示贊同，“應(yīng)該結(jié)合黨的十九大對生態(tài)文明建設(shè)的新要求和新部署，加快填補(bǔ)土壤等領(lǐng)域的立法空白，同時對不能適應(yīng)新時代綠色發(fā)展要求的法律制度及時予以修訂，把一批經(jīng)過實踐檢驗的好的做法上升為法律制度?！?br/>　　呂文艷代表認(rèn)為，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定比較分散和原則化，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。因此，她建議盡快出臺生態(tài)補(bǔ)償條例及實施細(xì)則、技術(shù)指南等一攬子頂層設(shè)計，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范運(yùn)行搭建完整的法律框架。同時，還應(yīng)進(jìn)一步健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度以及反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度。
　　蔣齊委員建議繼續(xù)對退耕還林項目進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?！耙恢币詠?，大家都認(rèn)為退耕還林是一項生態(tài)建設(shè)工程，而現(xiàn)在看來，它也是一項民生工程，其涉及的地區(qū)包括全國3200萬戶近1.24億人口。在西北的退耕區(qū)，包括貧困以及生產(chǎn)條件較差的地區(qū)，政府應(yīng)給予退耕戶一定補(bǔ)貼，以鞏固退耕還林成果”。
　　在相關(guān)機(jī)制建設(shè)上，蔣齊委員認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)研究建立健全適宜的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有指標(biāo)的基礎(chǔ)上添加有害離子的含量指標(biāo)，同時建立污染治理的決策智庫和社會意見征求機(jī)制。（記者　楊舒　王清彬　王建宏）

（光明日報）